Urteil

Tenor

Der Bescheid vom 04.01.2007 und der Widerspruchsbescheid vom 07.09.2007 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen eine straßenverkehrsrechtliche Maßnahme, die gebührenpflichtige Mitteilung seines Punktestandes im Verkehrszentralregister und eine hiermit verbundene Verwarnung/Ermahnung.

Im November 2006 übermittelte das Kraftfahrt-Bundesamt der Beklagten einen den Kläger betreffenden Auszug aus dem Verkehrszentral reg ister. Die unverbindliche Wertung nach Anlage 13 zu § 40 FeV ergebe einen Punktestand von 9 Punkten, welcher sich aus 4 Punkten für eine Unterschreitung des Mindestabstandes und
5 Punkten für eine Körperverletzung - der Kläger hatte ausweislich eines rechtskräftigen Urteils des Amtsgerichts H.-H. einen Radfahrer, mit dem er als Autofahrer in Streit geraten war, ins Gesicht geschlagen -zusammensetze.

Die Beklagte stellte dem Kläger unter dem Datum vom 04.01.2007 ein Schriftstück zu, welches in Fettdruck mit „Verwarnung Gebührenbescheid" überschrieben war. Dort heißt es unter „1. Unterrichtung über den Punktestand und Verwarnung", dass für den Kläger im Verkehrszentralregister die o.g. Verkehrsverstöße eingetragen seien, „die wie angegeben zu bepunkten sind". Es folgen die zuvor genannten Punktwerte und die Gesamtpunktzahl von 9 Punkten. Weiterhin wird der Kläger verwarnt und ermahnt, sich künftig verkehrsgerecht zu verhalten. Unter „2. Möglichkeit der Teilnahme an einem Aufbauseminar mit Punkteabzug" wird auf die Möglichkeit zum Punkteabbau hingewiesen. Weiter heißt es unter der Überschrift „Kostenentscheidung", dass der Kläger für den dabei entstandenen Verwaltungsaufwand nach der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr eine Gebühr zu entrichten habe. Schließlich wird der Gesamtbetrag der Gebühr in Höhe von 21,30 € aufgeschlüsselt. Abschließend folgt eine „Rechtsbehelfsbelehrung", wonach „gegen diesen Bescheid" Widerspruch erhoben werden könne. Durch den Widerspruch werde die Verpflichtung zur Zahlung nicht aufgehoben.
Mit Anwaltsschreiben vom 08.01.2007 legte der Kläger Widerspruch ein: Es sei insbesondere zweifelhaft, ob die aufgeführte Körperverletzung im Sinne des § 28 Abs. 3 Nr. 1 StVG im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr begangen worden sei. Die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Nr. 1 StVG lägen deshalb nicht vor.

Mit Schreiben vom 8.05.2007 wies die Beklagte darauf hin, dass sich der Widerspruch, soweit er sich gegen die Verwarnung richte, als unzulässig erweise. Diese Mitteilung sei mit keiner Regelung verbunden, so dass sie keinen belastenden Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG darstelle.
Mit Bescheid vom 07.09.2007, zugestellt am 12.09.2007, wies die Beklagte den Widerspruch zurück: Der Widerspruch sei, da er sich auch gegen die Gebührenfestsetzung richte, zulässig, aber unbegründet. Die Gebührenerhebung beruhe auf § 6a Abs. 1 Nr. 1 lit. a StVG. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt sei der Kläger Gebührenschuldner, weil er die Amtshandlung veranlasst habe. Die Höhe der Gebühr sei zutreffend nach der Gebührennummer 209 der Anlage zu § 1 GebOSt festgesetzt worden. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt seien die Zustellungskosten als besondere Auslagen zu erheben. Der Gesamtbetrag von 21,80 € sei folglich nicht zu beanstanden. Soweit sich der Widerspruch gegen die Verwarnung richte, sei er unzulässig. Die Verwarnung sei kein Verwaltungsakt nach § 35 Satz 1 HmbVwVG, weil sie keinen Regelungscharakter habe. Auch mit der Ermahnung sei eine Rechtsfolge nicht verknüpft. Die Beklagte sei nicht befugt, die Rechtmäßigkeit der Eintragung der Verurteilung des Klägers im Verkehrszentralregister zu überprüfen. Sein eigentliches Ziel, die Beseitigung jener Eintragung aus dem Verkehrszentralregister, könne der Kläger allenfalls gegenüber der Registerbehörde im Verfahren nach § 23 EGGVG erreichen. Der Kläger könne nicht beanspruchen, dass jene eingetragene Verurteilung bei der Punktebewertung unberücksichtigt bleibe. Es könne dahinstehen, ob der Beklagten im Hinblick auf die bindend ausgestalteten Vorschriften des Punktesystems überhaupt ein diesbezüglicher Spielraum eingeräumt sei, weil nach den Urteilsfeststellungen ein ausreichender Zusammenhang der Körperverletzung mit dem Straßenverkehr im Sinne von § 28 Abs. 3 Nr. 1 StVG vorgelegen habe.

Mit seiner am 12.10.2007 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er macht geltend, der Widerspruch sei insgesamt zulässig, weil die Rechtsmittelbelehrung keine Beschränkung auf die Gebührenfestsetzung enthalten habe. Die ausgesprochene Ermahnung sei auch als Verwaltungsakt zu bewerten. Die Beklagte habe die Richtigkeit der Punktebewertung eigenständig zu überprüfen. Sie habe dabei zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die erwähnte Körperverletzung nicht im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr begangen worden sei.

Der Kläger beantragt, den Bescheid vom 04.01.2007 und den Widerspruchsbescheid vom 07.09.2007 aufzuheben sowie die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt ihre Entscheidung.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze Bezug genommen.

Mit Beschluss vom 04.03.2008 hat die Kammer den Rechtsstreit auf den Einzelrichter übertragen.

Die von der Beklagten geführte Sachakte ist beigezogen worden und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Gemäß § 6 Abs. 1 VwGO ergeht die Entscheidung durch den Einzelrichter.

Die Klage ist zulässig und begründet. Das vom Kläger angegriffene Verwaltungshandeln der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zu Unrecht hat die Beklagte die Mitteilung vom 4.01.2007 als Verwaltungsakt erlassen und den hiergegen gerichteten Widerspruch zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die vom Kläger angegriffene Mitteilung vom 04.01.2007 in Form eines Verwaltungsakts erlassen. Das ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, weil es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage fehlt.

Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG hat die Fahrerlaubnisbehörde den Inhaber einer Fahrerlaubnis, der einen Punktestand im Verkehrszentralregister von 8, aber nicht mehr als 13 Punkten aufweist, schriftlich über den Punktestand zu unterrichten, ihn zu verwarnen und ihn auf die Möglichkeit der Teilnahme an einem Aufbauseminar nach Abs. 8 hinzuweisen. Diese Mitteilung ist der Sache nach kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 HmbVwVfG, sondern eine reine Verfahrenshandlung. Sie stellt nicht etwa mit Bindungswirkung für spätere Maßnahmen (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 StVG: Anordnung der Teilnahme an einem Aufbauseminar; § 4 Abs. 3 Nr. 3 StVG: Entziehung der Fahrerlaubnis) einen bestimmten Punktestand fest, sondern bereitet diese Entscheidungen, in deren Rahmen die Richtigkeit der Punktebewertung eigenständig zu überprüfen ist, erst vor

(vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.2006, DÖV 2007 S. 305).

§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG ermächtigt die Fahrerlaubnisbehörde somit nicht zum Erlass eines Verwaltungsakts. Gleichwohl hat die Ausgangsbehörde die Mitteilung als Verwaltungsakt erlassen und hierdurch den Eindruck hervorgerufen, als handele es sich um eine der Bestandskraft zugängliche Feststellung. Verwaltungsakte sind nach allgemeiner Auffassung, welcher das erkennende Gericht folgt, auch solche Maßnahmen, die vom Adressaten z.B. aufgrund einer beigefügten Rechtsmittelbelehrung als Verwaltungsakt verstanden werden mussten und einer bestimmten Behörde zuzurechnen sind, selbst wenn sie materiell-rechtlich die übrigen Kriterien des § 35 VwVfG nicht erfüllen

(vgl. etwa Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 2000, § 35 Rn 14).

Maßgebend für diese Bewertung ist der objektive Erklärungswert des Verwaltungshandelns. Es kommt demnach darauf an, wie es der Empfänger unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen musste. Etwaige Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung

(vgl. BVerwG, Urt. v. 17.08.1995, BVerwGE99S. 101, 103).

Danach kann es nicht zweifelhaft sein, dass das Schreiben vom 04.01.2007 einen Verwaltungsakt darstellt. Dafür spricht neben der förmlichen Zustellung insbesondere die beigefügte Rechtsmittelbelehrung, die keine Beschränkung des Rechtsbehelfs auf die Gebührenfestsetzung enthält. Weiter deutet auch der Wortlaut der Mitteilung auf eine Regelung/Feststellung hin. Die von der Behörde zur Mitteilung des Punktestandes gewählte Formulierung („zu bepunkten sind") impliziert nach allgemeinem Sprachverständnis, dass dem ausgewiesenen Punktewert eine eigenständige Bewertung der mitteilenden Behörde zugrunde liegt.

Gegen den Verwaltungsaktscharakter kann nicht etwa angeführt werden, dass die fragliche Mitteilung als „Verwarnung und Gebührenbescheid" überschrieben ist. Zwar könnte dies als bewusst gewählte Differenzierung in dem Sinne verstanden werden, dass nur die Gebührenfestsetzung nicht aber der sonstige Inhalt des Schreibens „Bescheid" und damit Verwaltungsakt sei. Doch ist ein solches Verständnis aus der Sicht des Adressaten bei verständiger Würdigung eher fernliegend. Angesichts der eindeutigen Rechtsmittelbelehrung und in Anbetracht dereine eigenständige Entscheidung suggerierenden Mitteilung des Punktestandes ist diese Auslegung zumindest so zweifelhaft, dass die verbleibende Unklarheit zu Lasten der Beklagten zu gehen hat (vgl. BVerwG, a.a.O.).

Rechtswidrig ist damit zugleich die in dem Verwaltungsakt festgesetzte Gebühr. Zwar entsprechen Gebühr und Auslagen den von der Beklagten zutreffend angeführten gesetzlichen Vorgaben. Doch ist unter der Geltung des Rechtsstaatsprinzips unabdingbare Voraussetzung für eine Gebührenerhebung, dass das zugrunde liegende Verwaltungshandeln seinerseits rechtmäßig gewesen ist. Für rechtswidriges Verwaltungshandeln darf vom Bürger keine Gebühr verlangt werden

(vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 28.03.2000, NJW2001 S. 168, 169).

Die Gebührenfestsetzung wäre demzufolge nur dann rechtmäßig gewesen, wenn sie sich auf eine ordnungsgemäße, d.h. nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts ergangene Mitteilung des Punktestandes und die damit verbundene Verwarnung bezogen hätte. Für einen ohne gesetzliche Grundlage erlassenen und damit rechtswidrigen Verwaltungsakt darf jedoch keine Gebühr erhoben werden.

An dieser Bewertung ändert sich auch dadurch nichts, dass die Beklagte im Zuge des Widerspruchsverfahrens dem Kläger mit Schriftsatz vom 08.05.2007 mitgeteilt hat, dass die Bekanntgabe des Punktestandes und die Verwarnung/Ermahnung mangels eigenständiger Regelung keinen belastenden Verwaltungsakt darstellen würden. Dies gilt schon deshalb, weil es für die Bewertung der Rechtmäßigkeit hier auf die Auslegung einer behördlichen Erklärung ankommt. Nach den auch im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB ist, wie ausgeführt, insoweit entscheidend, wie die Erklärung vom Empfänger nach Treu und Glauben und nach der Verkehrsauffassung verstanden werden musste. Deshalb können nur solche Umstände Berücksichtigung finden, welche dem Empfängerauch bei Zugang der Willenserklärung erkennbar waren. Aus Umständen, die erst nach Zugang der Erklärung zutage treten, kann mithin nicht der Schluss gezogen werden, dass der Adressat die Erklärung in einem anderen als in dem zum Zeitpunkt des Zugangs erkennbaren Sinn verstehen musste

(vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.09.1999, NVwZ-RR 2000 S. 135).

An der Rechtswidrigkeit der Maßnahme ändert sich auch dadurch nichts, dass die Beklagte im Widerspruchsbescheid (in der Sache zutreffend) ausgeführt hat, dass die Mitteilung des Punktestandes und die Verwarnung nicht als Verwaltungsakt zu bewerten seien. Zwar ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Gegenstand der Anfechtungsklage der ursprüngliche Verwaltungsakt
in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Das ändert jedoch nichts daran, dass der Widerspruchsbescheid seinerseits rechtswidrig ist. Die Beklagte wäre unter Zugrundelegung ihrer zutreffenden Rechtsauffassung gehalten gewesen, den Ausgangsbescheid ohne weitere Sachprüfung aufzuheben (vgl. Stelkens, a.a.O. Rn. 14). Indem die Widerspruchsbehörde den Widerspruch insoweit als unzulässig bewertet hat, hat sie verkannt, dass die Ausgangsbehörde die Maßnahme nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG zu Unrecht in Form eines Verwaltungsakts erlassen hat.

Zusätzlich hätte sie auch den hiermit verbundenen Gebührenbescheid aufheben müssen, weil, wie ausgeführt, vom Bürger für rechtswidriges Verwaltungshandeln keine Gebühren verlangt werden dürfen.
Auf die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die für ihn im Hinblick auf die rechtskräftig erkannte Körperverletzung eingetragenen Punkte berücksichtigt werden dürfen, kommt es danach nicht an. Im Interesse der Rechtsklarheit und im Hinblick auf künftig etwa notwendige verkehrsrechtliche Maßnahmen mit Eingriffscharakter (§ 4 Abs. 3 Nr. 2, Nr. 3 StVG) hält das Gericht jedoch den Hinweis für angebracht, dass der vom Kläger als zweifelhaft angesehene Zusammenhang jenes Verhaltens mit dem Straßenverkehr (§ 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs.2 Nr. 3 StVG) ohne weiteres zu bejahen sein wird. Aufgrund der rechtskräftigen Verurteilung steht fest, dass der Kläger die Körperverletzung in unmittelbarem Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr begangen hat. Es entspricht Sinn und Zweck des Punktesystems, ein solches Verhalten zu berücksichtigen, weil sich daraus Rückschlüsse auf die Eignung des Fahrerlaubnisinhabers ergeben. Es muss nicht weiter ausgeführt werden, dass die Teilnahme am Straßenverkehr von einem Fahrzeugführer Disziplin, Zurückhaltung und Respekt vor der körperlichen Integrität anderer Verkehrsteilnehmer verlangt. Wer sich durch (tatsächliches oder vermeintliches) Fehlverhalten anderer Verkehrsteilnehmer zu ungezügelten Reaktionen und Übergriffen verleiten lässt, offenbart damit einen Einstellungsmangel, welcher berechtigte Zweifel an der charakterlichen Eignung zum Führen eines Kraftfahrzeuges aufwirft.

Als unterlegener Teil hat die Beklagte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Rechtsstreits zu tragen. Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten für das Vorfahren war für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Unter dem Gesichtspunkt der „Waffengleichheit" war der Kläger angesichts der relativen Schwierigkeit der Rechtslage auf anwaltlichen Beistand angewiesen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11,711 ZPO.