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In der Verwaltungsstreitsache
wegen erlässt
der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ohne
mündliche Verhandlung am 15. Mai 2008
Gründe: I. Der am 29. Juli 1978 geborene Antragsteller war zuletzt Inhaber einer Fahrerlaubnis der Klassen B, BE, C1, C1E, C, CE, M, S, L und T. Mit seit 20. Juli 1999 unanfechtbarem Bescheid der Stadt Leipzig vom 17. Juni 1999 war ihm zuvor die Fahrerlaub¬nis der (ehemaligen) Klasse 3 gemäß § 2 a Abs. 3 StVG entzogen worden. Nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis der Klassen B, M und L am 21. November 2000 wurde der Antragsteller bei einem Punktestand von 13 Punkten mit Schreiben des inzwischen zuständigen Landratsamts Würzburg vom 28. Juni 2006 verwarnt. Bei einem Punktestand von 14 Punkten ordnete das Landratsamt Würzburg unter dem 19. Dezember 2006 die Teilnahme an einem Aufbauseminar an. In der Zeit vom 10. Februar bis 3. März 2007 nahm der Antragsteller an einem solchen teil. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2007 teilte das Landratsamt Würzburg dem Antragsteller mit, dass für ihn inzwischen 20 Punkte im Verkehrszentralregister eingetragen seien und ihm daher gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG die Fahrerlaubnis entzogen werden müsse. Es gab ihm Gelegenheit, sich hierzu zu äußern, und übersandte ihm folgende Punktaufstellung: Tatdatum
Rechtskraft der Entscheid. Tatbestandstext Pkt. Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 23. Oktober 2007 ließ der Antragsteller vortragen, dass die am 26. April 2002 rechtskräftig gewordene Entscheidung wegen der Ordnungswidrigkeit vom 27. Januar 2002 gemäß § 29 Abs. 6 Satz 4 StVG spätestens nach Ablauf von fünf Jahren zu tilgen gewesen sei und deshalb nicht mehr berücksichtigt werden könne. Er sei deshalb so zu behandeln, als ob im Verkehrszentralregister 17 Punkte eingetragen wären. Mit Bescheid vom 19. November 2007 entzog das Landratsamt Würzburg dem Antragsteller gestützt auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG die Fahrerlaubnis (Nr. 1), forderte ihn unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, seinen Führerschein unverzüglich, spätestens eine Woche nach Zustellung des Bescheids, im Landratsamt abzugeben (Nrn. 2, 3), und drohte ihm für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der Abgabeverpflichtung ein Zwangsgeld, für den Fall der Erfolglosigkeit dieser Androhung die zwangsweise Beitreibung des Führerscheins durch die Polizei an (Nr. 4). Am 26. November 2007 ließ der Antragsteller Klage zum Verwaltungsgericht Würzburg erheben mit dem Antrag, den Bescheid des Landratsamts Würzburg vom 19. November 2007 aufzuheben. Zugleich beantragte er: "Der sofortige Vollzug wird außer Kraft gesetzt." Zur Begründung wurde das Vorbringen im Schriftsatz vom 23. Oktober 2007 wiederholt. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2007, den Bevollmächtigten des Antragstellers zugestellt am 17. Dezember 2007, lehnte das Verwaltungsgericht letzteren Antrag, den es als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage verstand, mangels Erfolgsaussicht der Klage ab. Es führte hierzu im Wesentlichen aus: Wegen der nach dem so genannten Tattagsprinzip vor Anordnung des Aufbauseminars erfolgten Reduzierung des Punktestands des Antragstellers gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG von tatsächlich erreichten 24 Punkten auf 17 Punkte könne sich die Tilgung der mit insgesamt vier Punkten bewerteten Ordnungswidrigkeiten vom 27. Januar und 14. Ju¬li 2002 nicht auswirken. Nach einer Punktereduzierung gemäß § 4 Abs. 5 StVG ließen Tilgungen den Punktestand nur dann absinken, wenn die getilgten Eintragungen den zuvor eingeräumten Punkterabatt überstiegen. Der Antragsteller ließ am 30. Dezember 2007 Beschwerde einlegen. Mit am 16. Januar 2008 eingegangenem Schriftsatz vom selben Tag beantragten seine Bevollmächtigten, den Beschluss des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 12. Dezember 2007 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Landratsamts Würzburg vom 19. November 2007 anzuordnen. Zur Begründung führten sie aus, dass nach einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 17. Juni 2005 § 4 Abs. 5 StVG entgegen der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen Ansicht einen "echten" Punkteabzug gewähre, was heiße, dass der Antragsteller so zu behandeln sei, als ob für ihn im Verkehrszentralregister lediglich 17 Punkte eingetragen wären. Weder dem Gesetzeswortlaut noch den Äußerungen des Gesetzgebers und dem objektiven Sinn und Zweck des Punktesystems könne entnommen werden, dass einem Fahrerlaubnisinhaber, dem ein Punkteabzug nach § 4 Abs. 5 StVG gewährt worden sei, nachfolgende Tilgungen nach § 29 StVG so lange nicht zugute kämen, bis der zuvor gewährte Punkteabzug gleichsam aufgezehrt worden sei. Der Antragsgegner beantragte, die Beschwerde zurückzuweisen. Wegen seiner die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis teilenden Ausführungen wird auf den Schriftsatz vom 29. Februar 2008 Bezug genommen. II. Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Die Beschwerde hat in der Sache Erfolg, weil unter den in der Beschwerdebegründung angeführten Gesichtspunkten, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, der Klage stattzugeben sein wird. Abweichend von dem Grundsatz, dass über die Rechtmäßigkeit einer Entziehung der Fahrerlaubnis auf der Grundlage der tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, regelmäßig also des Widerspruchsbescheids, zu befinden ist (vgl. BVerwG vom 27.9.1995 BVerwGE 99, 249/250), kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG gestützten Entziehung der Fahrerlaubnis nach der Systematik und dem Sinn und Zweck der in § 4 StVG getroffenen Regelung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Bekanntgabe einer solchen Verfügung an (vgl. BayVGH vom 8.6.2007 Az. 11 CS 06.3037 m.w.N.). Die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten bei Bekanntgabe des Bescheids vom 19. November 2007 lassen aus in der Beschwerdebegründung im Wesentlichen angesprochenen Gründen einen Erfolg der gegen ihn gerichteten Klage erwarten. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG gilt der Betroffene als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen mit der Folge, dass ihm die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen hat, wenn die Bewertung der im Verkehrszentralregister zu erfassenden Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Rahmen des Punktesystems 18 oder mehr Punkte ergibt. Punkte, die auf getilgte Eintragungen im Verkehrszentralregister entfallen, müssen dabei außer Ansatz bleiben, weil getilgte Eintragungen einem Verwertungsverbot unterliegen. Für Eintragungen über gerichtliche Entscheidungen ist ein solches in § 29 Abs. 8 Satz 1 StVG ausdrücklich ausgesprochen worden; es gilt aber auch für verwaltungsbehördliche Bußgeldentscheidungen
In dem nach vorstehenden Ausführungen maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheids vom 19. November 2007 ergaben sich für den Antragsteller weniger als 18, nämlich nur noch 16 Punkte. Nach dem der Anwendung des Punktesystems nach der Rechtsprechung des Senats zugrunde zu legenden so genannten Tattagsprinzip (vgl. BayVGH vom 20.9.2004 Az. 11 CS 04.2277; vom 14.12.2005 BayVBl 2006, 762 = VRS 2006, 71) führten die mit sechs Punkten bewertete Straftat des Antragstellers vom 9. November 2006 und die mit einem Punkt bewertete Ordnungswidrigkeit vom 24. November 2006 letztlich nicht zu einem weiteren Anstieg des sich bis dahin auf 17 Punkte belaufenden Punktestands des Antragstellers. Da vor Begehung dieser Verkehrszuwiderhandlungen gegen den Antragsteller keine Anordnung, an einem Aufbauseminar teilzunehmen gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVG ergangen war, wurde sein Punktestand nach § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG vielmehr jeweils auf 17 Punkte reduziert. Mit der Begehung der Ordnungswidrigkeit vom 18. April 2007 erhöhte sich der Punktestand des Antragstellers zwar zunächst um drei Punkte auf 20 Punkte. Aufgrund des Eintritts der Tilgungsreife der Eintragungen über die die Ordnungswidrigkeiten vom 27. Januar und 14. Juli 2002 ahndenden Bußgeldentscheidungen am 26. April und 30. Oktober 2007 gemäß § 29 Abs. 6 Satz 4 StVG sank die Gesamtzahl der zum Nachteil des Antragstellers verwertbaren Punkte aber bereits acht Tage später um drei Punkte auf 17 Punkte und etwa sechseinhalb Monate später, aber noch vor Ergehen des Bescheids vom 19. November 2007, um einen weiteren Punkt auf 16 Punkte ab. Die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts vertretene und in der Beschwerdeerwiderung des Antragsgegners eingehend begründete Auffassung, dass sich die Tilgung der die Ordnungswidrigkeiten vom 27. Januar und 14. Juli 2002 betreffenden Eintragungen wegen der dem Antragsteller zuvor zugute gekommenen Punktereduzierung nach § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG nicht zu seinen Gunsten auswirken könne, teilt der Senat nicht. Die Richtigkeit der Auffassung, auch die nach einer Reduzierung des Punktestands gemäß § 4 Abs. 5 StVG eingetretene Tilgungsreife von Eintragungen über zuvor begangene Verkehrszuwiderhandlungen schließe deren Verwertung zum Nachteil des Betroffenen so lange nicht aus, als die auf diese Eintragungen entfallenden Punkte den Umfang der Punktereduzierung nach § 4 Abs. 5 StVG nicht überstiegen, ist vom Senat bereits im Beschluss vom 8. Juni 2007 Az. 11 CS 06.3037 bezweifelt worden. Er schließt sich nunmehr ausdrücklich der gegenteiligen, eine derartige Verrechnung ablehnenden Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 17.6.2005 Az. 16 B 2710/04 <juris>) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 20.7.2007 Az. OVG 5 S 13.07) an. Dem liegen folgende Erwägungen zugrunde: Bereits im Wortlaut des § 4 Abs. 5 StVG ("… wird sein Punktestand auf … reduziert", nämlich nach Satz 1 auf 13, nach Satz 2 auf 17 Punkte) kommt zum Ausdruck, dass mit dieser Bestimmung Fahrerlaubnisinhaber nicht lediglich im Hinblick auf die jeweils anstehende Maßnahme nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder 2 StVG vorübergehend besser gestellt werden sollen, sie vielmehr zu einer "echten", dauerhaft wirkenden Reduzierung des Punktestands führt. Der Vergleich der geltenden, auf dem Änderungsgesetz vom 19. März 2001 (BGBl I S. 386) beruhenden Fassung des § 4 Abs. 5 StVG mit der zuvor geltenden Fassung der Vorschrift, wonach ein Fahrerlaubnisinhaber unter den in § 4 Abs. 5 StVG genannten Voraussetzungen lediglich "so gestellt" wurde, "als ob er neun bzw. 14 Punkte hätte", bestätigt dieses Ergebnis. Dass dem Gesetzgeber bei der Änderung des § 4 Abs. 5 StVG der Unterschied zwischen einer bloßen "Als-Ob-Regelung" und einer "tatsächlichen" Punktereduzierung bewusst war, ergibt sich aus der Gesetzesbegründung
Die Tilgung von Eintragungen im Verkehrszentralregister hat, wie bereits ausgeführt wurde, kraft des durch sie ausgelösten Verwertungsverbots (§ 29 Abs. 8 Satz 1 StVG) andererseits zur Folge, dass sich aus den von ihr erfassten Straftaten und Ord¬nungswidrigkeiten im Rahmen des Punktesystems keine Punkte mehr ergeben. Würden die danach nicht mehr berücksichtigungsfähigen Punkte im Falle einer vorausgegangenen Reduzierung des Punktestands nach § 4 Abs. 5 StVG nicht von dem reduzierten, sondern von dem sich aus der Summe der einzelnen Punktebewertungen ergebenden Punktestand abgezogen, würde, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (a.a.O.) mit Recht festgestellt hat, entweder das Verwertungsverbot getilgter Eintragungen verletzt oder die in § 4 Abs. 5 StVG angeordnete Punktereduzierung als eine lediglich fiktive missverstanden. Der vom Antragsgegner erhobene Einwand der Doppelbegünstigung ist unbegründet. Die Punktereduzierung gemäß § 4 Abs. 5 StVG bezieht sich auf den Punktestand, nicht auf die Punktebewertung einer einzelnen oder gar der als nächste zur Tilgung anstehenden Straftat oder Ordnungswidrigkeit (vgl. OVG NRW, a.a.O., RdNr. 16). Was die hier inmitten stehenden Ordnungswidrigkeiten des Antragstellers vom 27. Januar und 14. Juli 2002 angeht, kann deshalb keine Rede davon sein, dass ihre Bewertung mit vier Punkten, wie der Antragsgegner in der Beschwerdeerwiderung (S. 2) geltend macht, durch den vorausgehenden "Punkterabatt" nach § 4 Abs. 5 Satz 2 StVG in Höhe von sieben Punkten entfallen sei, weshalb die Tilgung der sie betreffenden Eintragungen nicht ein weiteres Mal punktemindernd berücksichtigt werden könne. Auch auf den Punktestand bezogen kann indessen nicht von einer unangemessenen doppelten Begünstigung gesprochen werden. Die Punktereduzierung nach § 4 Abs. 5 StVG soll sicherstellen, dass der Betroffene alle Chancen und Hilfestellungen des Punktesystems wahrnehmen kann, um aufgetretene Eignungsmängel zu beseitigen und seinen Punktestand zu reduzieren, jedenfalls aber einen Anstieg auf 18 Punkte zu vermeiden
Demgegenüber tragen die Tilgung von Eintragungen im Verkehrszentralregister nach Maßgabe der in § 29 Abs. 1 bis 7 StVG getroffenen Bestimmungen und das daran anknüpfende Verwertungsverbot des § 29 Abs. 8 StVG dem Gedanken der Bewährung Rechnung
Angesichts der unterschiedlichen Voraussetzungen der beiden Regelungen und der mit ihnen verfolgten unterschiedlichen Zwecke widerspricht es nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (a.a.O., RdNr. 16), der der Senat ebenso wie das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (a.a.O.) folgt, weder den Intentionen des Punktesystems noch allgemein dem Gerechtigkeitsempfinden, beide Begünstigungen nebeneinander anzuwenden und nicht ohne hinreichende gesetzliche Grundlage miteinander zu verrechnen. Der in der Beschwerdeerwiderung (S. 4) geäußerten Befürchtung, eine solche Handhabung könne zu einem Punktestand im Minusbereich führen, ist bereits das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (a.a.O.) entgegengetreten. Es hat hierzu dargelegt, dass durch die Tilgung von Eintragungen im Verkehrszentralregister nur die mit den betreffenden Zuwiderhandlungen verbundenen Punkte wegfielen, die Punktereduzierung nach § 4 Abs. 5 StVG nur zu einem Punktestand von 13 oder 17, nicht aber zu einem Minusstand führen könne und bei einem Zusammentreffen von Punktereduzierung und darauf folgenden Tilgungen ein Absinken des Punktestands unter 0 durch die in § 4 Abs. 4 Satz 5 StVG für den Punkteabzug getroffene Regelung, dass ein solcher nur bis zum Erreichen von 0 Punkten zulässig sei, verhindert werde, weil diese Regelung eine allgemeine Wertung des Gesetzgebers enthalte und deshalb analog für das gesamte Punktesystem gelte. Der Senat macht sich diese Erwägungen zu Eigen. Soweit der Antragsgegner einwendet, die hier für richtig gehaltene Ansicht könne dazu führen, dass im Verkehrszentralregister noch Punkte eingetragen sind, die nicht mehr verwertet werden können, weil der Punktestand rechnerisch bei 0 angelangt ist, trifft das in tatsächlicher Hinsicht zu, ist aber als Ergebnis der vom Gesetzgeber in § 4 Abs. 5, § 29 Abs. 8 StVG nach den erkennbaren Umständen bewusst getroffenen Regelungen hinzunehmen. Soweit die Nichtberücksichtigung der auf getilgte Eintragungen entfallenden Punkte auch bei einer vorausgegangenen Punktereduzierung nach § 4 Abs. 5 StVG dazu führt, dass Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1 und 2 StVG erneut ergriffen und bei ihrem Unterlassen der Punktestand des Betroffenen erneut gemäß § 4 Abs. 5 StVG reduziert werden muss, findet dies eine Rechtfertigung im Sinn und Zweck der Regelungen, einen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden Ausgleich für die an das Erreichen von 18 oder mehr Punkten anknüpfende gesetzliche Vermutung der Ungeeignetheit zu schaffen. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in den Abschnitten II.1.5 Satz 1, II.46.4 und II.46.8 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Fassung 7/2004 (NVwZ 2004, 1327).
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