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hat die
4. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 20. Oktober 2008 für Recht erkannt: Mit Bescheid vom 13. April 2007 lehnte der Beklagte den Antrag erneut ab und führte zur Begründung aus, der Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG liege vor. Bei der Berücksichtigung der derzeitigen Rangstelle der Klägerin auf Rang 6 der Altunternehmer müssten, um ihrem Antrag stattzugeben, insgesamt 11 Genehmigungen erteilt werden. Dies sei eine Steigerung von fast 100%. Bei einer derartig gravierenden Veränderung könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Bereich des Flughafens Hahn nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Das eingeholte Gutachten der Firma L. & K., empfehle im Ergebnis, das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur auf 12 Konzessionen zu erhöhen. Die Klägerin legte hiergegen mit Telefax vom 16. April 2007 Widerspruch ein und trug vor, es sei nicht nachvollziehbar, dass ein Bewerber mit einem Standort irgendwo in Deutschland auf die Altbewerberliste komme. Beim neuen Standort Hahn müsse gelten, dass alle Antragsteller als Neubewerber zu werten seien, da sie dort ihren ersten Antrag stellten. Es müssten dann auch die Neubewerber im Verhältnis 2:1 zu den Altunternehmern bei der Konzessionsvergabe berücksichtigt werden. Mit Widerspruchsbescheid
vom 18. September 2007 wies der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Hunsrück-Kreises
den Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen
aus, der Behörde stehe hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs
in § 13 Abs. 4 PBefG „Beeinträchtigung des öffentlichen
Verkehrsinteresses durch Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes" ein Beurteilungsspielraum zu. Das eingeholte Gutachten
stelle eine tragfähige Grundlage für die getroffene Einschätzung
dar, die Erteilung weiterer 11 Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr
mit Taxen am Flughafen Hahn bedrohe die Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes. Es komme zu dem Ergebnis, dass eine Neuzulassung von empfohlenen
4 Konzessionen im Jahr 2007 unschädlich sei. Dem sei die Ausgangsbehörde
gefolgt. Sie habe seit Mitte 2001 bis Dezember 2006 eine einheitliche
Warteliste geführt. Anfang Januar 2007 sei diese bestehende Bewerberliste
unter Beibehaltung des Eingangs der Anträge gemäß §
13 Abs. 5 PBefG in eine Liste Neubewerber und eine Liste Altunternehmer
aufgeteilt worden. Neubewerber sei derjenige Bewerber, der über keine
eigene Genehmigung (in Deutschland) verfüge (wobei Betriebsführerschaften
außer Betracht blieben) und Altunternehmer sei derjenige Bewerber,
der bereits eine oder mehrere Genehmigung besitze und weitere Genehmigungen
beantrage. Die gewählte Verhältniszahl von 1:1 für das
Jahr 2007 für die neu zu vergebenden vier weiteren Konzessionen sei
nicht zu beanstanden. Die auf der Liste Altunternehmer vor der Klägerin
stehenden Bewerber hätten ihren Antrag vor dem 18. Juni 2004 gestellt.
Die Position der Klägerin auf der Vormerkliste für „Altbewerber"
sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt aussichtslos. Der Widerspruchsbescheid
wurde dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 2. Oktober
2007 zugestellt. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 13. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. September 2007, zugestellt am 1. Oktober 2007, aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin eine Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe für den Bereich ihres Betriebssitzes auf dem Flughafen Hahn zu erteilen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte verweist auf den angefochtenen Bescheid und den ergangenen Widerspruchbescheid und führt ergänzend aus, insgesamt seien mittlerweile 12 Konzessionen für den Betriebssitz Flughafen Hahn erteilt worden. Im Jahr 2007 seien drei Konzessionen am 12. März 2007, am 1. Mai 2007 und am 3. Juli 2007 erteilt worden. Im Jahr 2008 sei bislang keine weitere Konzession erteilt worden. Entgegen den prognostizierten Zuwachszahlen für Fluggäste sei im Jahre 2007 die angestrebten erwartete Zahl von 4,3 Millionen Fluggästen nicht erreicht worden. Es seien lediglich 4.014.898 Fluggäste gewesen. Für das Jahr 2008 werde aufgrund der jetzt wiederum ansteigenden Flugzahlen mit ca. 4,4 Millionen Fluggästen gerechnet. Sollte sich diese Prognose realisieren, werde gegebenenfalls die Zahl der Taxikonzessionen Ende 2008 erneut angepasst. Seit Erstellung des Taxi-Gutachtens im April 2007 seien bislang keine weiteren Sachverständigenäußerungen eingeholt worden. Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten (2 Hefte), das vorgelegte Gutachten der Fa. L. + K., die Gerichtsakte 4 K 329/06.KO sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2008 verwiesen; sämtliche Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe Die zulässige
Klage hat Erfolg. Die subjektiven
Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG für die Erteilung einer
Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einem Taxi sind zwischen
den Beteiligten nicht streitig. Die insoweit einschlägigen Verwaltungsakten
wurden dem Gericht - anders als in dem vorangegangenen Verfahren - nicht
vollständig vorgelegt. Die Nachweise der Klägerin waren ausweislich
des Tatbestandes des Urteils der Kammer vom 18. Dezember 2006 - 4 K 329/06.KO
- mit dem zum Antrag auf Genehmigung eines Mietwagenverkehrs vorgelegt
worden. Sie dürften z.T. bereits veraltet sein, so z.B. die seinerzeit
vorgelegte Übersicht zur Leistungsfähigkeit, die Angaben über
das zu verwendende Fahrzeug, die Bescheinigung des Finanzamts oder das
polizeiliche Führungszeugnis. Daher war der im Tenor niedergelegte
Vorbehalt der Prüfung aktueller Unterlagen auszusprechen, um zu gewährleisten,
dass auch im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen
des § 13 PBefG insgesamt vorliegen. Eine Beschränkung der Verpflichtung
des Beklagten auf erneute Bescheidung war insoweit nicht geboten (vgl.
OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007 - 13 A 3388/03 -, bestätigt
durch Beschluss des BVerwG vom 31.01.2008 - 3 B 77.07 -, zitiert jeweils
nach juris). Der von dem Beklagten der Ablehnung des Antrages der Klägerin allein zugrunde gelegte objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG steht der Erteilung der Genehmigung an die Klägerin nicht entgegen. Nach §
13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung (nur) zu versagen, wenn die
öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden,
dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche
Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13
Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend
ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken
für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers,
sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn
sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig
sind (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56- BVerfGE
7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr
bejaht (vgl. Beschluss vom 08.06.1960 - 1 BvL 53/55 u.a. - BVerfGE 11,168).
Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung
und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren
Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz
und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein
schutzwürdiges Gemeinschaftsgut. Das Taxengewerbe ist allerdings
nicht bereits durch eine Übersetzung, d.h. durch Zulassung von mehr
Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet;
dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen.
Die Zulassungssperre darf nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen,
innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue
Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen
werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit
der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden
Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem
sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in
drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfGE 11, 168, 191). Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu (so genannter Beurteilungsspielraum). Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.11.1981 -7 C 57.79-, BVerwGE 64, 238, 242 und vom 15.04.1988 -7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208, 213). Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.05.2007, a.a.O., und BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.). Ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, hat einen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann (BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.). Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif" machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O., Rn. 8 ff.). Ausgehend von diesen Grundsätzen ist zunächst festzustellen, dass die vom Beklagten in Ausfüllung seines Beurteilungsspielraums getroffene Entscheidung den genannten Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht genügt. Der Beklagte hat zum einen den maßgebenden Sachverhalt nicht zutreffend und vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht zutreffend erkannt und gewürdigt. Der Beklagte
hat in seinem Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 entscheidend darauf
abgestellt, dass die Gutachter für die Region Flughafen Hahn vorgeschlagen
haben (S. 53 des Gutachtens), angesichts der prognostizierten Fluggastzahlen
die Zahl der Konzessionen bis 2010 auf 18 bis 22 zu erhöhen. Ausgehend
vom damaligen Stand (in 2006 = 9 Taxen) sollten nach dieser Empfehlung
jährlich ca. 3 neue Konzessionen ausgegeben werden. Im Bescheid vom
13. April 2007 heißt es weiter, im Ergebnis empfehle das Gutachten,
das Taxikontingent für den Flughafen Hahn derzeit nur auf 12 Konzessionen
zu erhöhen. Der Widerspruchsbescheid vom 18. September 2007 enthält
sich (entgegen Entgegen der Auffassung der Beklagten enthält das vorliegende Gutachten der Fa. L. + K. vom April 2007 jedoch hinsichtlich der Region Flughafen Hahn keine Aussage zu einer, von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderten, höchstzulässigen Zahl von Taxikonzessionen. Eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe in Lautzenhausen am Flughafen Hahn „verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.01.2008-3 B 77.07-juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 07.09.1989, Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 44/88 u.a. - BVerwGE 82, 295 ff.), ist in dem Gutachten nicht zu finden. Sie ist vom Beklagten weder im Ablehnungsbescheid noch im Widerspruchsbescheid nachgeholt worden. Im Widerspruchsbescheid heißt es insoweit lediglich, bei einer Steigerung um weitere 11 Konzessionen könne eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr offensichtlich ausgeschlossen werden. Die Prognose im Ablehungsbescheid sei nicht erkennbar fehlerhaft. Bei näherer
Analyse der Empfehlungen auf S. 53 des Gutachtens wird erkennbar, dass
die Gutachter lediglich hinsichtlich der Region Hunsrück und der
Region Rheintal ihre Empfehlungen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit
des Taxengewerbes ausrichten. Dort heißt es (zur Region Hunsrück):
„Grundsätzlich ist in der Region Hunsrück die Funktionsfähigkeit
des Taxengewerbes noch gegeben. Problematisch ist die Situation lediglich
in der Verbandsgemeinde Kirchberg (ohne Hahn). Ohne Gefährdung der
Funktionsfähigkeit können in den anderen Verbandsgemeinden bis
2010 etwa 2 bis 3 neue Konzessionen erteilt werden." Weiter heißt
es zur Region Rheintal: „Auch im Rheintal ist die Funktionsfähigkeit
des Taxengewerbes noch gegeben. Problematisch ist die Situation jedoch
in der Stadt Boppard und in der Verbandsgemeinde Sankt Goar-Oberwesel.
Um die Funktionsfähigkeit nicht zu gefährden, wird empfohlen,
die Zahl der Taxen hier allenfalls um 1 bis 2 Konzessionen zu erhöhen."
Dem hingegen findet sich in dem Absatz zur Region Flughafen Hahn der Hinweis:
„Eine Sondersituation ergibt sich am Flughafen Hahn. Auch hier ist das
öffentliche Verkehrsinteresse berührt, wobei bereits heute eine
Unterversorgung absehbar ist." Am Ende wird weiter darauf hingewiesen,
dass eine Deregulierung problematisch sei und es wird auf die Erfahrungen
auf dem deregulierten Hamburger Taximarkt hingewiesen, wo sich insbesondere
am Hamburger Flughafen eine nicht mehr akzeptable Bedienungsqualität
eingestellt habe. Auf eine Gefährdung oder gar Bedrohung der Funktionsfähigkeit
des Taxengewerbes in dieser Region wird nicht hingewiesen. Ebenso zeigt
die Kosten- und Erlössituation deutlich, dass die Fahrzeuge im Bereich
Flughafen Hahn im Vergleich außergewöhnliche Zahlen vorzuweisen
haben. So sind zwar nach dem Gutachten Sachkosten am Hahn weit überdurchschnittlich.
Dies beruht auf den durch die hohen Einsatzzeiten fußenden hohen
Personalkosten und den übermäßigen Fahrtstrecken. Jedoch
ist auch der Erlös von im Schnitt der Jahre 2002-2005 von 65.834
€ pro Taxi weit überdurchschnittlich und lässt pro Taxi einen
operativen, allein fahrtbezogenen Gewinn von ca. 5.779,- € pro Taxi und
Jahr erwirtschaften. Diese Zahlen liegen weit über dem Kreisdurchschnitt
von 43.480 € pro Taxi und Jahr an Umsatz und 3.738,- € pro Jahr an operativem
Gewinn (vgl. S. 40 - 47 des Gutachtens), der noch als auskömmlich
bezeichnet wird. Der geschäftliche Umsatz der Taxen am Flughafen
Hahn lag im Jahre 2005 mit 72.125 € pro Taxi und Jahr um mehr als die
Hälfte höher als der von dem Gutachter zugrunde gelegten „erforderlichen
Mindestumsatz" von 44.000,- € pro Jahr. Schon dies lässt erkennen,
dass Fahrleistung und Einsatzzeiten schon im Jahr 2005 ohne jedwede Annäherung
an eine Bedrohung der Funk¬tionsfähigkeit des Taxengewerbes auf
13 bis 14 Taxen hätte verteilt werden können, bei einem weiterhin
über dem Kreisdurchschnitt liegenden und damit auskömmlichen
Umsatz. Nicht berücksichtigt bleibt insoweit der nach Angaben der
Gutachter für diese Branche bekannte „kreative" Umgang mit Umsatz,
Kosten und Gewinn (S. 39). Ebenso bleiben die von dem Beklagten nicht
substantiiert bestritten Werte von 92.000,- € Umsatz pro Taxi und Jahr
für 2006 bezogen auf einen Konzessionär am Hahn außer
Betracht, welche von dem Klägerbevollmächtigten mitgeteilt wurden.
Unter Einbeziehung dieser Umstände wäre eine tatsächliche
Bedrohung der Funktionsfähigkeit bei 13-14 Taxen im Jahr 2005 sehr
fernliegend, selbst wenn man, wie hier, nur auf den tatsächlich abgewickelten
und den Gutachtern mitgeteilten Verkehr abstellt. Die Annahme des Ablehnungsbescheides vom 13. April 2007, bei einer Zahl von mehr als 12 Taxen im Jahre 2007 sei eine Bedrohung des Taxengewerbes am Flughafen Hahn nicht mehr auszuschließen, findet danach in dem Gutachten der Fa. L. + K. keinerlei Grundlage. Eine andere höchstzulässige Zahl von Taxen hat der Beklagte nicht genannt. Die Festlegung hierauf ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt Beschluss vom 31.01.2008, a.a.O.) der Kern einer (rechtmäßigen) Prognose der Genehmigungsbehörde. Die Anlehnung an den in dem Gutachten auf S. 53 für den Flughafen Hahn prognostizierten Bedarf läuft auf eine unzulässige Bedürfnisprüfung hinaus, um eine (nach dem Gutachten) „absehbare Unterversorgung" zu beheben. Insoweit kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg einwenden, dass das Gutachten auf S. 12 eine (unrealistische) Steigerung der Fluggastzahlen auf 8,6 Mio. im Jahr 2010 angenommen habe. Denn dieser Einwand übersieht, dass schon in den Jahren 2005 bei 3,1 Mio. und 2006 bei 3,7 Mio. Fluggästen eine Unterversorgung vorhanden war. Selbst wenn der Beklagte in dem Ablehnungsbescheid nur entscheidend darauf abstellen wollte, welche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bei einer Vergabe von (weiteren) 11 bei bestehenden 12 Taxigenehmigungen zu gewärtigen wären, kann dies nicht zur Vertretbarkeit der Prognose und der Entscheidung führen. Denn der Beklagte geht hinsichtlich der Zahl der (noch) erforderlichen Genehmigungen, die dem Antrag der Klägerin vorgingen, ersichtlich von einer fehlerhaften Zahl aus. Zwar trifft es zu, dass bei der prognostischen Entscheidung der Behörde, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, § 13 Abs. 5 S. 2 PBefG zu berücksichtigen ist, wonach Genehmigungen grundsätzlich nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge zu vergeben sind. Der Beklagte hat dabei jedoch die von der Klägerin auf der bzw. den Wartelisten für Bewerber um eine Taxengenehmigung am Flughafen Hahn eingenommene Rangstelle offensichtlich verkannt. Dies beruht darauf, dass die von dem Beklagten vorgenommene Eingruppierung in die Listen für Altbewerber und für Neubewerber nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 5 PBefG entspricht. § 13 Abs. 5 S. 1 PBef kennt den von dem Beklagten verwandten Begriff des „Altbewerbers" nicht, vielmehr sind darin lediglich der „Neubewerber" und der „vorhandene Unternehmer" genannt. Unter „Neubewerber" ist nach Sinn und Zweck des PBefG nicht nur der „Neueinsteiger" in das Taxengewerbe (gleich Berufsanfänger) zu verstehen, wie die Definition in dem Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 18. September 2007 nahelegen will. Einer solchen Annahme steht bereits die verfassungsrechtlich abgesicherte Konstruktion des Schutzes des Taxengewerbes nach dem PBefG entgegen. Danach ist lediglich das örtliche Taxengewerbe als Bezugspunkt des Schutzes benannt (§ 13 Abs. 4 S. 1 PBefG) und die Genehmigung des Taxibetriebes ist wegen der in § 47 Abs. 2 PBefG festgelegten Betriebspflicht auf eine bestimmte Gemeinde bezogen. Bei Verlegung des Betriebssitzes in eine andere Gemeinde erlischt nach § 26 Nr. 2 PBefG kraft Gesetzes die Genehmigung. Der Bestand des Berufes im Sinne des Art. 12 GG ist hierdurch unmittelbar betroffen. Die Gründung eines Betriebes an einem neuen Ort auch im Wege der Verlegung des Taxibetriebes oder der Gründung einer Niederlassung ist immer mit dem Erfordernis der (Neu-) Erteilung einer Genehmigung verbunden. Selbst die Übertragung einer Genehmigung an diesem neuen Ort ist nach § 2 Abs. 3 PBefG nur unter engen Voraussetzungen zulässig und steht unter Genehmigungsvorbehalt. Die Verlegung der Tätigkeit ist unter der Geltung des PBefG wegen der expliziten Genehmigungspflicht der Neuaufnahme der Tätigkeit gleichzusetzen und steht ebenso unter dem Schutz des Art. 12 GG (vgl. zur Verlegung der Berufstätigkeit in einem ähnlich reglementierten Beruf betreffend die Bewerbung von bereits bestellten Notaren auf Notarstellen in einem anderen Bundesland: BVerfG, Beschluss vom 28.04.2005 - 1 BvR 2231/02 u.a. - NJW-RR 2005, 998). Nach der Intention des Gesetzgebers war mit den Wörtern „vorhandene Unternehmer" in § 13 Abs. 5 S. 1 PBefG in der Fassung des Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196 - sogenannte „Taxinovelle") die Unternehmer angesprochen, die bereits in der konkreten Gemeinde Inhaber einer Taxikonzession sind. Dies ergibt sich aus dem zur Grundlage der „Taxinovelle" gewordenen Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes der SPD-Fraktion (BT-Dr. 9/2128 vom 9.12.1982). Darin war zunächst noch eine eigenständige Regelung für die Genehmigungsinhaber, deren Genehmigung abgelaufen ist, vorgesehen. Der Gesetzentwurf verwendet in seiner Begründung (BT-Drs. 9/2128, zu Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c, S. 8) sowohl hinsichtlich der nunmehr in § 13 Abs. 5 PBefG tatsächlich eingefügten Wörter „vorhandene Unternehmer" als auch hinsichtlich der nach dem Entwurf in einem Abs. 6 vorgesehenen „bisherigen Genehmigungsinhaber" synonym den Begriff „Altunternehmer". Damit können nach der Konstruktion der Taxigenehmigung in §§ 13 Abs. 4, 47 Abs. 2 PBefG nur Unternehmer mit einer Genehmigung in der jeweiligen Gemeinde gemeint sein, denen die Möglichkeit zur Erweiterung ihres Betriebes erhalten bleiben sollte (so auch die Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses BT-Drs. 9/2266, S. 6). In gleicher Richtung stellt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof klar, dass ein Unternehmer, der seinen Betriebssitz aus dem Bezirk einer Genehmigungsbehörde herausverlagert, mit seinen dort noch anhängigen Anträgen auf Neuerteilung zu einem „Neubewerber" wird (BayVGH, Urteil vom 01.07.1996 - 11 B 95.2169 -juris; die Beschwerde hiergegen wurde vom BVerwG mit Beschluss vom 02.10.1997-3 B 2.97-juris, zurückgewiesen). In dem Urteil ist ausgeführt, dass die Eigenschaft als Neubewerber und vorhandener Unternehmer i.S.d. § 13 Abs. 5 PBefG vernünftigerweise in Beziehung zu dem Zeitpunkt der Antragstellung und zu der Gemeinde zu setzen sind, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz nehmen will und dann die Taxen bereitzuhalten hat (§ 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG). Diese Auffassung wird auch von Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, § 26 Rn. 6 bestätigt. Der hier vertretenen Auslegung des § 13 Abs. 5 PBefG stehen die von dem Beklagten seiner Entscheidung zugrunde gelegten Richtlinien zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs nach den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) des Ministers für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.11.1987 - II C 6 - 33- 32 (MBl. NW. 1988, 7) nicht entgegen. Diese Richtlinien sind nicht für das Land Rheinland-Pfalz erlassen oder für anwendbar erklärt worden und binden schon aus diesem Grunde den Beklagten nicht. Auch enthalten sie nicht die von dem Beklagten unterstellte Definition des Altunternehmers. Sie verhalten sich in der hier einschlägigen Nr. 5 nicht zu dem von dem Beklagten aufgeworfenen Problem. Die dort vorgeschlagene getrennte Listenführung für Neubewerber und Altunternehmer enthält hinsichtlich der Altunternehmer keinen Hinweis darauf, dass darunter auch solche fallen sollten, die in anderen Genehmigungsbezirken oder Gemeinden Genehmigungen besitzen. Die Interpretation des Beklagten, dieses ergebe sich aus der in Nr. 5.3 der Richtlinie zitierten Vorschrift des Art. 12 GG, ist bereits oben widerlegt worden und ist zudem der Richtlinie selbst nicht zu entnehmen. Im Übrigen wäre eine solche Listenführung auch deshalb unpraktikabel, weil ein zentrales Taxengenehmigungsregister gesetzlich nicht eingeführt ist und der Genehmigungsbehörde eine Änderung der Genehmigungslage für Alt- und Neubewerber (Erlöschen, Nichtverlängerung, Erteilung oder Erwerb einer Genehmigung in einem anderen Genehmigungsbezirk) nur bei Gelegenheit einer erneuten Abfrage bei den Antragstellern oder einer Verdachtsanfrage bei allen in Betracht kommenden Genehmigungsbehörden zur Kenntnis käme. Auch die vom Bundesminister für Verkehr nach § 58 PBefG erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Personenbeförderungsgesetz vom 22.08.1995 (Bundesanzeiger Nr. 170a - Beilage - vom 08.09.1995) enthalten keine Hinweise zur Interpretation des § 13 Abs. 5 PBefG. Nach der hier gefundenen Auslegung wäre die Klägerin - bei Beibehaltung der doppelten Listenführung - auf der Neubewerberliste zu führen und würde allen bisher dort geführten Unternehmen aufgrund des früheren Antragseinganges (18. Juni 2004) vorgehen. Allenfalls bliebe fraglich, welche weiteren zeitlich vorgehenden Anträge von der Altbewerberliste ebenfalls auf die Neubewerberliste zu übertragen wären. Zu Recht auf der Altbewerberliste geführt ist die Fa. Taxi H. (Inh. U.) bei bestehenden 4 Taxengenehmigungen am Flughafen Hahn. Ebenso würde wohl Taxi P. darunter fallen, wenn es zutrifft, dass deren Anträge auf Taxi B. übergegangen wären (so die Auffassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 20. Oktober 2008 bezüglich zweier erteilter Genehmigungen). Für die übrigen Antragsteller, so sie überhaupt noch an einer Genehmigung interessiert sind und nicht § 13 Abs. 5 S. 3 PBefG einschlägig ist, wäre wohl eine Übertragung auf die Neubewerberliste angezeigt. Damit wäre die Klägerin aber allenfalls auf Rang 4 der Neubewerberlister, sofern es einen Betrieb „Taxi L." überhaupt noch gibt und dieser den Antrag - wie die übrigen Antragsteller - aufrechterhält. Die Vertreter der Beklagten teilten in der mündlichen Verhandlung mit, auf telefonische Nachfrage hätten alle vorrangigen Antragsteller erklärt, die Anträge aufrecht erhalten zu wollen. Wenn demnach die überwiegende Zahl der Bewerber auf der Altbewerberliste nunmehr auf der Neubewerberliste zu führen wäre, fällt auch die tatsächliche Grundlage für die Ermessensentscheidung des Beklagten zur Verteilung im Verhältnis 1:1 weg. Diese war auf der Grundlage der annähernden Parität der Bewerberzahl auf den Listen gewählt worden, wie von der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde. Eine andere Verteilung läge danach näher (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.09.1989 - 7 CB 32.89 - juris, unter Bestätigung des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen vom 09.05.1989 - 13 A 994/88; sowie Nr. 5.3 der o.a. nordrhein-westfälischen Richtlinie zum PBefG). Bei einer Weiterführung der alten (bis Ende 2006 geführten) Warteliste läge die Klägerin zumindest auf Rang 6. Es könnte auch Rang 5 sein, wenn Taxi P. wegen der Erteilung der Genehmigungen (an die Taxi B. GmbH) im März 2005 auf der Grundlage des Vergleichs in dem Verfahren 6 K 1943/03.KO in der Warteliste wegen § 13 Abs. 5 S. 4 PBefG mit einem (fiktiven) Antragsdatum vom März 2005 zu führen wäre. Nach beiden von dem Beklagten in der Vergangenheit praktizierten Möglichkeiten der Listenführung müsste die Genehmigungsbehörde eine Prognose für 6 oder 7 neue Genehmigungen oder eine noch geringere Zahl erstellt und vorgelegt haben, die belegen könnte, dass die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes am Flughafen Hahn schon hierdurch bedroht sei. Dies ist nicht erfolgt. Allenfalls für 11 neue Genehmigungen findet sich eine solche im Ablehnungsbescheid vom 13. April 2007 und in der Klageerwiderung. Damit kann auch dahingestellt bleiben, ob sich die Klägerin sämtliche von dem Beklagten erteilten Konzessionen entgegenhalten lassen müsste, auch wenn diese etwa nicht im Einklang mit § 13 Abs. 5 S. 1, S. 3 Nr. 1 oder S. 4 PBefG erteilt worden sein sollten. Die Versagung der begehrten Taxigenehmigung kann schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass der Beklagte gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG zulässigerweise einen Beobachtungszeitraum eingeschaltet habe, der noch nicht abgelaufen ist. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG soll die Genehmigungsbehörde zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten, der gemäß § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen soll. Vorliegend kann indessen schon nicht festgestellt werden, dass die Klägerin von der Möglichkeit, einen Beobachtungszeitraum einzuschalten, tatsächlich Gebrauch gemacht hat. Zwar könnte die Begründung des Ausgangsbescheides, wonach demnächst 12 Konzessionen erteilt sein würden und der Hinweis im Gutachten, jährlich jeweils nur drei neue Konzessionen auszugeben, auf die Inanspruchnahme eines Beobachtungszeitraums hindeuten; der Bescheid vom 13. April 2007 nimmt indessen nicht eindeutig auf § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG Bezug und grenzt auch den etwaigen Beobachtungszeitraum zeitlich nicht näher ein. Dies erfolgt auch nicht durch den Widerspruchsbescheid. Darüber hinaus setzt schon die Einschaltung eines Beobachtungszeitraums und eine daran anknüpfende Versagung von weiteren Taxengenehmigungen nach der Rechtsprechung voraus, dass die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung im Rahmen des ihr auch insoweit zustehenden Beurteilungsspielraum nachvollziehbar darlegt, auf welche konkreten Umstände sie die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes stützt (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 28.03.2000 -1 SN 15.99-, Gewerbearchiv 2000, 338). Daran fehlt es vorliegend nach dem oben Gesagten. Im Übrigen wäre ein grundsätzlich maximal einjähriger Beobachtungszeitraum seit Erteilung der letzten Taxigenehmigung im Juli 2007 im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ohnehin längst abgelaufen. Ist nach alledem festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, die begehrte Taxigenehmigung zu versagen, auf einer rechtsfehlerhaften behördlichen Prognose beruht, so ist für das Gericht erkennbar, dass vorliegend eine Sachlage gegeben ist, bei der allein die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung rechtmäßig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt: Beschluss vom 31.01.2008 - 3 B 77.07 - juris m.w.N.) setzt dies voraus, dass der Beklagte nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann. Auf der
Grundlage des von dem Beklagten eingeholten Gutachtens ist für das
Gericht erkennbar, dass die Klägerin mit ihrer- nach den obigen Darlegungen
-wohl eher richtigen Rangstelle 3 oder 4 auf der Warteliste der Neubewerber
schon in einem Bereich liegt, den eine rechtmäßige behördliche
Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls
unterschreitet. Jedenfalls ist die sich dem Gericht aufdrängende
„Grauzone" für eine weitere Aufstockung des bisher zu geringen
Kontingents, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes
ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht, zweifellos erreicht (vgl.
BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O.). Im Falle einer Gewährung
von Taxikonzessionen an die Klägerin, zwei oder drei vorrangige Bewerber
im Bereich der Neubewerber und ein bis drei Altbewerber (je nach Entscheidung
der Beklagten über die Verteilung zwischen Neubewerbern und vorhandenen
Unternehmern) ist eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen
Taxengewerbes nach den vorliegenden Unterlagen offensichtlich noch nicht
gegeben. Da bisher zwölf Taxikonzessionen für den Bereich des
Flughafens Hahn erteilt wurden, würde die Zulassung von 5-7 weiteren
Bewerbern bedeuten, dass sich die Zahl der konzessionierten Taxen am Flughafen
Hahn lediglich etwa um die Hälfte erhöhen würde. Im Hinblick
auf den mehr als 1/3 über dem Durchschnitt des Landkreises liegenden
Umsatzes pro Taxi am Flughafen Hahn und der sehr hohen Zahl von bereits
getätigten Fuhren pro Taxi von mehr als 10 pro Tag mit häufig
langen Umlaufzeiten (von mehreren Stunden) ist nicht ersichtlich, dass
der Markt am Flughafen Hahn bereits als gesättigt angesehen werden
könnte. Nach dem vom dem Beklagten eingeholten und von diesem selbst
nicht angezweifelten Gutachten ist - wie oben dargelegt - ein hohes und
derzeit keineswegs ausgeschöpftes Potential von Taxikunden vorhanden
(vgl. Bl. 15), viele potentielle Taxikunden müssen aufgrund der langen
Umlaufzeiten wegen der großen gefahrenen Entfernungen und der nicht
ausreichenden Zahl an Taxen (vgl. Bl. 18 des Gutachtens) auf andere Verkehre
ausweichen oder auswärtige Taxen und Mietwagen benutzen. Nach der
insoweit eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE
11, 168) kann die aus der Not der potentiellen Kunden erfolgte tatsächliche
Ersetzung der Taxibenutzung am Hahn durch andere Verkehre wegen der Nichtersetzbarkeit
des Taxiverkehrs in seiner Funktion als wichtigster Träger individueller
Verkehrsbedienung aus verfassungsrechtlichen Gründen keine prägende
Berücksichtigung finden. Dies hat die Kammer bereits in dem zwischen
den Beteiligten ergangenen rechtskräftigen Urteil vom 18. Dezember
2006 - 4K 329/06.KO - im Einzelnen dargelegt, auf die dortigen Ausführungen
wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen. Bei dieser Sachlage
kann festgestellt werden, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit
des örtlichen Taxengewerbes im Falle einer Zulassung der Klägerin
und weiterer Konzessionäre in dem dargelegten Umfang im Hinblick
auf die fehlende substantiierte Darlegung der Beklagten offensichtlich
noch nicht gegeben ist. |
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